中国历代政治得失

粉晶乖乖

本书为作者的专题演讲合集，分别就中国汉、唐、宋、明、清五代的政府组织、百官职权、考试监察、财经赋税、兵役义务等种种政治制度作了提要勾玄的概观与比照，叙述因革演变，指陈利害得失。既高屋建瓴地总括了中国历史与政治的精要大义，又点明了近现代国人对传统文化和精神的种种误解。言简意赅，语重心长，实不失为一部简明的“中国政治制度史”。

作者简介

钱穆（1895-1990年），字宾四，著名历史学家，江苏无锡人。1912年始为乡村小学教师，后历中学而大学，先后在燕京大学、北京大学、清华大学、西南联合大学等数校任教。1949年只身去香港，创办新亚书院，1967年起定居台湾。

内容简介

《中国历代政治得失》为作者的专题演讲合集，分别就中国汉、唐、宋、明、清五代的政府组织、百官职权、考试监察、财经赋税、兵役义务等种种政治制度作了提要勾玄的概观与比照，叙述因革演变，指陈利害得失。既高屋建瓴地总括了中国历史与政治的精要大义，又点明了近现代国人对传统文化和精神的种种误解。言简意赅，语重心长，实不失为一部简明的“中国政治制度史”。

小小看客

对于《中国历代政治得失》的种种优点，如对于中国传统文化的深厚了解，又或对中国古代政治制度的沿革的娓娓而谈，像作者在评述汉代政治时对于九卿的由来时的信手拈来，实在叫人钦佩。 如是种种，前人之述已备，在此就不再拾前人之牙慧了。
　　　　
　　　　正如读者能从本文之标题中看出的那样，本文的主旨在于指出此书的一些缺陷。当然，这纯属个人意见，有不足之处，切盼指正。
　　　　
　　　　一、毫无疑问的是，作者的国学功底已远非"深厚"二字所能形容的了，然而作者在其它领域的认识，似乎却并不及其在国学上的水平。如在评议汉代兵役制度时，就暴露了作者在经济学知识上的缺失。作者这样写道："你做乞丐了，户口册上还是有你的名字，你还该向国家负责。于是只有把自己出卖给人家做奴隶。当时做奴隶，并不是出卖自由，只是出卖他对国家法规上一份应尽的职责。政府要禁止此风，便规定奴婢的人口税加倍征收。但有钱的养著大批奴隶，反可发大财。譬如入山烧炭、开矿之类，全需大批人工。出卖为奴，便如参加此发财集团。因此奴隶生活，反而胜过普通民户。"（P24）此说就大有可商榷之处，难以契合人们所知的经济学常识。一个体力劳动者，无论其是否奴隶，在生产力如此落后的情况下，其生产成果总不至于会有太大的差别，而其所应上缴之征收却要加倍，到头来怎么可能实现奴隶主与奴隶的双赢呢？这样卖身为奴者的生活怎么还可能比普通民户更好呢？因此作者之说显然不成立。就奴隶主而言，他要为其奴隶上缴双倍之征收，那么，用那句土得雷人的话来说就是："羊毛出在羊身上"，唯一可能的实现方式奴隶主在奴隶身上榨取双倍或以上的劳动产品。更何况作为安土重迁的农民，若不是无可选择，又如何会轻易地放弃土地而卖身为奴呢？的确，汉赋确实是轻，但就算与秦赋相比，也只是程度上的不同而已，而没有本质上的区别。何况，汉朝赋役之轻，也只是体现在汉朝前期而已，而到了那个穷兵黩武而深受钱穆先生推崇的汉武帝以后，情况就完全不同了。汉武帝时，为了实现他个人的“雄才大略”，用尽一切的方法榨取百姓，如其“算缗”、“告缗”，致使到其统治后期，天下户数与汉景帝时相比竟减少过半。因而，我们似乎可以得出这样的结论，即汉代农民之卖身为奴，土地之兼并，并非如作者所言有其特殊之处，是对于更高利益的理性追求，相反，其出现与中国其他朝代的类似情况（后来不能当奴隶了，只能当佃户了）相比，并无本质上的不同，同样是在政府的苛捐杂税的重压之下无可奈何之选择。
　　　　
　　　　二、作者在政治学方面的知识也同样显示出了不足。作者在论及古代中国之世袭制以及西方之民主制时这样写道："我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的──父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？"——首先我们知道，在诸多古希腊城邦中，真正实行了较为彻底的民主制度的城邦只有雅典，而其它城邦，虽有着或多或少的民主色彩，然而实质上也只是程度不同的专制制度而已。其次，将政治制度是世袭还是民主归结与地域的宽广与否，便未免失于偏颇。事实上，一个国家的民主化进程，是取决于其"整个纳税人阶层及其利益在国家政治经济生活当中能否取代封建的或专制的统治力量，而占据主导的地位"（杨奎松，《开卷有疑》，P244）。因此说，古代希腊之所以实行了民主制度，是决定于其纳税人阶层能够在国家的政治生活中占据主导地位，而非其小国寡民。而小国寡民是由于其有利于上述情况的实现，从而才有利于民主制度的实现，而绝非作者所言的"只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意"。
　　　　同样的问题也出现于作者论及英国殖民地时之所言："在名义上，殖民地总督，由英国皇帝派，不由内阁派。此因内阁代表国会，国会代表民意。殖民地根本不许有民意。英国本土可以有民主，有自治，像香港、印度殖民地等便不能有民主与自治，所以也不该有地方官，直由皇帝派一总督来管理。可见任何一制度，其背后都有意义可说。"（P105）多少对于英国政治有所了解的人都知道，总督之所以出于英王而不出于内阁是由于从法理上而言，所谓的英国殖民地名义上应该是英王的殖民地，而非大不列颠的殖民地。而如果总督果真由内阁指派的话，那么从英国内部而言，就相当于将光荣革命以后英国政治生活中的脆弱平衡打破，将那面薄薄的遮羞布扯下，明目张胆地侵犯了英王的法律上的权力；而另一方面，这也相当于向国际社会承认了在自己国内实行民主制度的英国，“居然”在海外进行殖民统治！以上两条，才应该是殖民地总督，由英国皇帝派，不由内阁派对原因。而事实上，这个据说“不能有民主与自治”，“也不该有地方官”的港英政府，日后也开展了其民主化及自治化进程，建立了比那个在它的北方的“人民共和国”要民主完善得多的政权。通过上述的两个例子，我们似乎可以得出这样的结论，即作者于西方历史的理解以及对于基本政治理论的了解，显然并不如其国学造诣。
　　　　
　　　　三、作者在前言中即言道："而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭后代人自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种时代意见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀已往的历史意见。"我们且不论这段话说的是否在理，是不是研究历史时的可取方法，至少我们知道，这是作者的观点，也是其声言其在后文中论及中国历代政治制度时所将采取的方法。然而，个人以为，作者自己却没有贯彻这种方法。反而屡屡用自己的时代意见取代当时人的历史意见。如其在论及中国古代科举制度时，就大发议论，说这一种选士制度，使得“读圣贤书，讲修齐治平之道，由国家加以考试，量才录用，此辈读书人的意见，就可以代表全民，这是中国的理论。此刻西方则必待大家选举，中国人则用一种公开的考试制度，这是方法的不同。双方的理想，何尝不同在想法挑选出可以代表全体民众的人来组织政府掌握政权呢？若照此说法，则中国历史上的政权，早就开放了，所以中国人一向便不讨论政府主权该何属。”保证了心系苍生者能够获取政权，选出了能够代表百姓的政权，与西方近代的民主选举相比各有千秋，甚至有过之而无不及。当作者发表这一时代意见时，似乎却毫不理会当时人的历史意见——如唐太宗在看见新考科进士排成长队一个接一个地鱼贯而出时所说的那句名言：“天下英雄，尽入吾彀中矣。”谁都知道唐太宗是古代有名的“爱民如子”的贤君，然而这个贤君在这句话中显然没有透露出半分为天下百姓选代表的意思。反倒是为“天下英雄”都跑来为自己服务而兴奋不已。
　　　　
　　　　四、个人认为，此书最大之败笔在于清代一章。个人认为，作者在此章的评议中，带有了过多的个人主观意见，甚至可以说是民族歧视。作者这样写道："譬如蒙古人满洲人跑进中国，也不是元清两代每一个皇帝个人能掌握整个政权的。在此两代，其政权之后面，有蒙古满洲全体部族在拥护此政权。于是蒙古人满洲人便是此一政权中之特殊阶级或特殊分子了。此种政权，我们则称之为部族政权。不论蒙古也好，满洲也好。他们都想拿一个部族来控制政府，掌握政权。这种政权，当然是私心的，所以这一种政权下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一种法术，一种控制此政权之手段。若说从来中国的读书人便全怀私心，要由他们来控制整个国家，这些话便无根据。"——毫无疑问的是，我们当然不能说"中国的读书人全怀私心"，这是"无根据的"，但难道我们就能够说元清代同治者是全怀私心，只为维护自己的"部族政权"吗？如果答案是否定的，那么人们就不禁要问，作者以低标准要求"本族"的读书人，却又以高标准要求"外族"的统治者，这样做是否很诡异呢？若答案是肯定的，那我就不知道这除了叫民族歧视以外，还能叫什么了。
　　　　与此相似的是，一方面，作者一再强调制度不可能由两三人凭着私心凭空创造，每一种制度都应生成于对于以往各种制度的继承与沿革之上；而另一方面，作者却又硬生生地将清朝之政治制度（当然，作者不认为这是制度，他认为这叫做"法术"，因为"满人统治完全是出于私心的"。）与以往汉唐宋明之政治制度完全割裂，不认为清朝之制度是在遵循着一般的历史规律对前朝的政治制度进行继承与发展，相反，作者认为这只是清朝的满族统治者为了维护自身的“部落政权”而采取的，凭空创造的专制愚民的统御之术。若要问一切之恶，一切之害，皆从何而来，便只有二字：满人，满人，皆是满人。
　　　　当然，将近代以来中国文化的式微，中国政治、经济文明的落后，乃至中国人在此期间所受之一切灾难，统统都归到满人的头上，对于坚信"西方人在政治经验上都还比较粗浅。能说这句话的只有中国人。中国政治比西方先进步，只是历史事实，不是民族夸大"却难以解释中国近代以后的黑暗与落后的文化保守主义者钱穆先生而言，无疑是顺理成章而理所当然的。然而这却似乎并非治史的正确态度，而也难免会造成前后观念之冲突，观点之矛盾，即使是在一本尚不足十万字的小书当中。
　　　　如作者在序言中写道："其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？"，却又在评议清政是，将延续到近四百年的清代制度称之为"愚民"、"专制"的"法术"，并称其正是出于少数满人之私心。有如作者在第145页中提到"一个国家有一个国家的规模，有一个国家的体制，有其立国精神与传统历史，不能随便改"，却没有解释清代之满人将以往汉唐宋明代表全民之精神改成了纯为自身一部落牟利之精神，将以往汉唐宋明一切的优秀政治制度改成了其只求专权的法术以后，为何还能统治了中国达近三百年之久。
　　　　
　　　　五、窃以为，钱穆先生之所以会在书中暴露出上文论及的种种问题（当然，前提是我所说的这些“问题”确实是问题），根源在于先生在进行历史研究时，方法上存在着严重的纰漏。在我看来，钱穆先生在研究历史之时，固然重视史料的作用，然而却只是重视以史料佐证自己的观点，而未能真正地做到论从史出，而只是想我们中国大陆大部分研究中国近现代史的学者一样，以论带史，即，史料对于他们而言，并非史论的来源，相反，只是其实论的佐证。而与之相应，史观也不再是建立在对史料的系统归纳及去伪存真之上的客观总结，相反，史观成为了一种先验性的存在，只等着相应的史料来论证其正确性。这种研究方法有着其优势，通过这种方法，我们总能够轻而易举地得出我们所希望得出的答案，如：“没有共产党，就没有新中国”，又或者：“西方人在政治经验上都还比较粗浅。能说这句话的只有中国人。中国政治比西方先进步，只是历史事实，不是民族夸大”。然而这种方法的弊端也是显而易见的：通过这种方法，我们难以客观地反映历史。通过这种方法，我们只能得出政治宣传口号，教科书上的谎言，以及理直气壮的谬论。我们知道，如今流传下来的史料汗牛充栋，其中的许多史料，或是当时之人为了美化自身而存心伪造，编造，或是出于作者的主观偏见而在著述之时进行了歪曲（这种歪曲有时候可能连作者自己都不自觉），或者是由于其它的种种原因，导致了这些史料不仅不能成为我们著史之时的材料，反而还需要我们将其与其它的史料一一比较，一一甄别，从而去伪存真。然后在掌握了这些比较可靠的史料的基础之上，我们作出系统的归纳，得出相应之史论，如此，方是正道。诚然，这种方法有其十分之不“便利”的地方：如此，我们就必须对浩若繁星的史料进行浩繁的甄别工作，而且还往往难以得出符合我们“理想”的答案。然而，唯其如此，我们方能尽量地接近历史的真相。而如果对史料不加甄别地引用，甚至只引用对自己的观点有利的史料，却对和自己观点相悖的不予重视，甚至一概忽略，那就不再是历史研究，而只是一种固执的自说自话而已，只能让自己在错误的道路上越行越远。
　　　　我认为，钱穆先生在著述之时，就或多或少地存在着这样的问题。钱穆先生对于中国的传统文化有着一种坚定的信仰，他有着这样一种先验性的观点，即儒家思想总是好的，中国之“五千年的传统”总是可取的。然后，先生在论述之时便也就出现了偏向。举一个最为明显的例子：先生在讲汉代选举制度之时，讲到了补郎与补吏，讲到了乡举里选，讲到了察举孝廉，却对于众所周知的“罢黜百家，独尊儒术”，只以儒学取士一字不提，却又在论及清政时，反复强调清代文字狱之黑暗，并痛心疾首地言道：“只有清代才不许人讲话。这成什么制度呢？这只是满洲部族政权便利他们统治中国的一些无理的法术。 ”这难免让人感觉吊诡。
　　　　又例如，正如前面曾经提到的那样，作者对于清政实在不能不说存在着许多的偏见。而事实上，如果我们能够对清政有较为客观的态度，便应承认，尽管清政有真其种种的弊端，然而“有清一代，无宦官擅权（如明），无外戚专政（如汗），无山河破碎（如晋），无藩镇割据（如唐），无王纲解纽（如隋），无民不聊生（如秦），也没有大面积的国土沦丧（如宋）。”（易中天，《帝国的终结》，引言，P3-4）
　　　　又如，作者在书中一再强调，清政是一种彻头彻尾的部落证权，并且其统治依靠的乃是他们“私心的法术”，与中国此前优秀的政治制度无涉。然而窃以为，我们如果能够对史料予以客观研究的话，我们恐怕只能说，清政只不过是带有部落政治色彩的专制制度，其核心内容仍然只是中国两千多年以来一脉相承之“封建”统治（此处的封建之所以加引号是为了区别于此封建与钱穆先生所称的封建，钱先生所称的封建乃是“封邦建国”的封建，因而才会一再强调“封建”制度在秦时已被取代）。我们应当认识到，作为少数民族的满族统治者，一方面固然不可避免地需要依赖于本族实行统治，然而另一方面，被包围于汉人及汉文化的汪洋大海当中的他们，更是不可避免地要对中国原有的政治制度加以继承，否则，他们根本不可能进行任何可能的统治。而事实上，“清朝皇帝接受汉化的诚意与速度是在他们之前的所有少数民族统治者所不能望其项背的，汉化速度最快的部分，莫过于政治制度”（张鸣，《再说戊戌变法》，P5）“事实上，低层次文化的少数民族在置身高层次文化的汪洋大海之中的时候，妄想抗拒高层次文化的诱惑是不可能的”（同前，P8）。对于中国历史如数家珍的钱穆先生对此似乎却无所认识，这又是一处令人感觉诡异之所在。
　　　　
　　　　六、写作的人为了行文方便，往往喜欢故弄玄虚。本文合共出现了数处“不能不让人感觉诡异”之类的文字，原因其实并不在于笔者自己真的感觉如此，只不过是为了行文通顺，自己有才疏学浅，想不出其它的文字加以润色，便只得如此写就而已。以笔者之陋见，那些“诡异之处”之所以会出现，或者说，钱穆先生之所以在治史之时会出现偏颇，当与作者个人之经历与其所处之时代有密不可分的关系。钱穆先生九岁入私塾，自小接受的便是中国的传统教育，因而心中对于传统文化也便有了一份不可割舍的寄托；其成长之时又正值由那场并非由孙中山领导而是由孙中山先生参与领导的辛亥革命汹涌澎湃之时，——正如如今众所周知的那样，辛亥革命不仅是一场旨在建立民主共和国的辛亥革命，同时还是一场旨在“驱除鞑虏，恢复中华”的排满革命。部分是由于出于调动下层民众的革命热情，部分也是由于革命的领导者在思想认识上的时代局限性，在整个革命及革命胜利以后的宣传历程当中，革命党人对于排满的宣传一直不下于对民主、平等、自由等理念的宣传，甚至有过之而无不及。因此，钱穆先生对于满清政权有先入为主的偏见，也就是可以理解与谅解的了；而及先生写就此书之时，新文化运动的余波在台湾尚存，许多人如柏杨等对于传统文化还有着绝对否定的倾向，而在海峡的另一边，更是从阶级史论出发，对于传统文化的评价尤其是儒家文化的评价每况愈下；而另一边厢，深受钱穆先生崇拜的蒋介石却又在台湾极力维护儒家大行尊孔。因而在著书之时的钱穆先生可谓处于两种极端之中，而我们都毫不怀疑钱穆先生会站在哪一边。钱穆先生不自觉地采取了一种极端的态度来反对他那些极端的反对者，却从而使自己走上了另一个极端。
　　　　如今的我们，凭着这几十年的历史优势，知人论事，便应尽力利用自己出生得比前人晚这一优势，尽量客观地认识历史上的人与事，尽量正确地认识前人之对与错，一方面努力继承其宝贵之精神财富，另一方面不遗余力地指出其不足之处，这样，我们才能在不断流逝的时间当中一步一步地向前进步。若是因为某人是他人口中的大师，便认为其必然正确无误，想尽一切办法为其辩护，便不免像李贽所言“如丑妇之贱态”了。
　　　　
　　　　行文至此，已将个人对于此书的些许评议提出。时间仓促，行文未免有欠推敲，有些结论未免武断，切盼指正。
　　
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山狼

做古代史的中外比较，若仅同西方（特别是西欧）比较，有些片面。中学历史教材刻意强调中国炼铁术比西欧早了一千多年。但这样的比较没有意义，只不过满足了我们的意淫心理。因为欧洲实际上是很晚近的文明，我们战国时西欧还是蛮荒之地。炼铁术最早源于西亚。政治制度也是如此，若要做古代比较，应该同中东/西亚/北非这些发展程度相当的国家比较才有意义。

看书问道

看完这本书后第一个感觉是，果然中国人逻辑不够好啊

人生

看看

资治通鉴

柳暗花明

《中国历代政治得失》

序

　　我很早以前，就想写一部中国政治制度史。一则我认为政治乃文化体系中一要目。尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀。因于对传统政治之忽视，而加深了对传统文化之误解。我们若要平心客观地来检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是我想写中国政治制度史之第一因。再则我认为政治制度，必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。换言之，制度必须与人事相配合。辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。甚至不惜摧残人事来迁就制度。在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统，旧文化。我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？这是我想写一部中国政治制度史之第二因。但由于国家大局之动荡，私人生活之不安定，而自己想写的，感到比这一部书更重要的也还有，因此此书终于没有写。一九五二年三四月间，承何敬之先生要我讲演中国历代政治得失，但讲期只有五次，每次只限两小时，又为旅途匆忙，以及其他条件，并不能对历史上传统制度详细陈述，精密发挥，只择汉唐宋明清五代略举大纲。本来想再就讲演记录把在讲演时未及提到的，略事增补。不幸讲演完成，我及负伤养病，在此期间，没有精力对此讲稿，再事改进。只得就原记录稿有与原讲义旨走失处稍稍校正，而其他不再润饰了。将来若偿宿愿，能写出一部较详备的中国政治制度史，则属至幸，而此书得以抢先呈教于读者之前，亦可稍自欣慰，并在此致谢何先生之美意。若无何先生这一番督命，连此小书，也不会有仓促完成之望的。此稿初成，在一九五二年八月我在台中养病时。嗣后又有邀约，请写一本“研究中国历代政治制度”的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿稍加修改，如唐代的两税制，明代的赋税制度等，均有若干新资料补入，较原稿稍微充实，然恐尚多疏漏谬误，切盼读者之指正。

　　一九五五年八月钱穆于香港

　　
此次呈贵会邀约讲演，讲题大体规定是讲中国历代的政治得失。

但中国传统政治，历代间，也极多变迁，若笼统讲，恐不着边际。若历代分别讲，又为时间所限。

兹仅举要分为五次：一讲汉代，二讲唐代，以后继续讲宋、明、清。一次讲一个朝代，这是中国历史上最重要的五个朝代。只讲此五个朝代，大体上便可代表中国历史之全进程。

本来政治应该分为两方面来讲：一是讲人事，一是讲制度。人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。这一番讲演，则只想多讲制度，少讲人事。但要讲制度甚不易。在史学里，制度本属一项专门学问。

首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。而且亦是明日黄花，也不必讲。

第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。

第三，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相，否则仍只是一条条的具文，决不是能在历史上有真实影响的制度。

第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，有必有种种用意，来创设此制度。这些，在当时也未必尽为人所知，一到后世，则更少人知道。但任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的。纵然事过境迁，后代人都不了解了，即其在当时也不能尽人了解得，但到底这不是一秘密。在当时，乃至在不远的后代，仍然有人知道得该项制度之外在需要与内在用意，有记载在历史上，这是我们讨论该项制度所必须注意的材料。否则时代已变，制度已不存在，单凭异代人主观的意见和悬空的推论，决不能恰切符合该项制度在当时实际的需要和真确的用意。

第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利避而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭后代人自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种时代意见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀已往的历史意见。即使我们此刻所处的时代，已是需要民主政治的时代，我们不能再要有一个皇帝，这是不必再说的。但我们也不该单凭我们当前的时代意见来一笔抹杀历史，认为从有历史以来，便不该有一个皇帝，皇帝总是要不得，一切历史上的政治制度，只要有了一个皇帝，便是坏政治。这正如一个壮年人，不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事。但在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。我上述的历史意见，单就中国历史论，如今所传历代名臣奏议之类，便是一项极该重视的材料。那些人，在历史上，在他当时，所以得称为名臣，而他们那些奏议，所以得流传下，仍为此后较长时期所保留，所诵览，正因为他们的话，在当时，便认为是可以代表他们当时的时代意见的。只有在当时成为时代意见的，所以到后来，才能成为历史意见。我们此刻重视这些历史意见，其意正如我们之重视我们自己的时代意见般。这两者间，该有精义相通，并不即是一种矛盾与冲突。

第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视其地域性。推扩而言，我们该重视其国别性。在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利，但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。我们讲论中国历史上的历代制度，正该重视中国历史之特殊性。若我们忽视了这一点，像我们当前学术界风尚，认为外国的一切都是好，中国的一切都要不得，那只是意气，还说不上意见，又哪能真切认识到自己以往历代制度之真实意义与真实效用呢？

第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。政治只是全部文化中一项目，我们若不深切认识到某一国家某一民族全部历史之文化意义，我们很难孤立抽出其政治一项目来讨论其意义与效用。

　　我们单就上举七端，便见要讲历史上的政治制度，其事甚不易。我们再退一步，但就制度言，也该先定一范围。

我此刻首先想讲政府的组织：换句话说，是讲政府职权的分配。即就汉唐宋明清五个朝代来看中国历史上政府职权分配之演变，我们便可借此认识中国传统政治之大趋势，及其内在之根本意向。

第二范围想讲考试和选举。照理应该先讲此一项，让我们先知道中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府，由是再讲这个政府之怎样组织，及其职权之怎样分配，就更容易明了其内在之意义。因为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一义。至于政府内部各项职权之究应如何分配，这已属第二义，中国历史上考试与选举两项制度，其用意是在政府和社会间打通一条路，好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治，预闻政治，和运用政治，这才是中国政治制度最根本问题之所在。至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的组织法，却并非产生政府的根本大法。

因此照理言，第二范围更重于第一范围。但我下面所讲，因求简捷易明，故而将此两个项目之先后倒转了。

第三个范围则讲政府的赋税制度，这是政府关于财政经济如何处理的制度。这一范围也可看得它很重要。中国以前专讲制度沿革的第一部书，唐代杜佑的《通典》，最先一门是食货，即是上述的第三范围。次讲选举，即上述第二范围。再讲职官，便是上述第一范围。现在为方便讲述起见，先职官，次考试，再次食货。而第三范围又只讲关于田赋的一项。

第四范围我想讲国防与兵役制度。养育此政府的是经济，保卫此政府的是武力。这一范围也极重要。

其他如学校制度教育制度等，本也很重要，但我想单从此四个范围，来指陈历代政治制度的沿革，纯从历史事实上来比较它的好坏，根据当时人的意见来说明它的得失。在此四范围以外的，则暂不涉及了。
　　

柳暗花明

一、汉代政府组织

　　甲、皇室与政府

严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。

秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。

现在专说汉代政府究是怎样组织的？

我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。

第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。

这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。

中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？

我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。

在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。

从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。

拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的。


要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。

我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。

我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。

以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。

乙、中央政府的组织

现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。

依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？

在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。

但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。

但从另一方面看，只好说，皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。


再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。

若讲到这些九卿职名的来历，却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。

其次是光禄勋。这个官名，直到清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。

卫尉是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。

太仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。

廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。

如此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。

大鸿胪，一直相沿到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身。鸿即大义。大胪是传达官。

宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。

由这七卿，我们可以看出汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。

譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。

光禄勋原是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过郎官。

太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连带管了。

廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。

这是历史演变。我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。

此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。

这九卿，全都隶属于宰相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？

本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。


以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。

丙、汉代地方政府

汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。

中国历史上的地方政府以县为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。

大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。

中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。

但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

丁、中央与地方之关系

说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。

一切财政、经济、教育、刑事、民事、 每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。

中央特派专员到地方来调查的叫刺史。

全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。

地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。
　　

柳暗花明

若说中国的宰相，确实地位很高，如果皇帝自身能力有限，很有可能被宰相架空，所以后来宰相一职没有了，变成了丞相，丞相还设了左右，互相牵制。

汉代只能说中国的封建社会才刚刚开始，社会还不稳定，不过论及开放、自由，汉代及后来的唐代是后世所不能比拟的，这一点我们从政府设置，文学作品，生活习惯里均可以看到。

后来的中国社会不断的加强封建君主集权制，皇帝的身份越来越神秘，皇帝的言语和举动越来越神圣，皇帝的位置越来越高，皇家越来越高不可攀，中国的专制从经过历史的演变，渗透到中国的文化，思想中，以至于现在都不能摆脱，可谓是全世界绝无仅有。

如果按照钱穆老师所说，中国自汉代的政治体制健康发展下去，中国应该是委员会治国，即国家的最高统治权掌握在几个人手里，而不是皇帝一个人手里。

这本书的观点如何，现在还无法下定论，看完后面的再讨论。

柳暗花明

二、汉代选举制度

上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。

但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。

我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。

中国则自汉武帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。吏是地方长官的掾属。

汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。

三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。


再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才到中央。

他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：

一种是无定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。

这些选举是无定期的。这样选举来的人，多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。

第二种是特殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。

后来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有定期的选举。

无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。

如是则皇帝的侍卫集团，无形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了。

这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。

我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。

这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。

汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权也都分配在他们手里。
　　

要慢下来

我觉得中国的政治制度的设置和安排问题在于出发点。

我们主张人性本善，在制度设计时，就忽略了人变恶时，这套制度还能不能进行下去，能不能补救。现在的政府部门很多，设计时也可谓是煞费苦心，可是达到了设计的功用和目的了吗？变成了官官相卫，效率同样很低下，没有拧成一股绳。

西方主张人性本恶，任何职位和权力的设置基于此出发，一定要在执行权力的人变坏的时候，制度能够及时的发现，及时的给予制裁，不影响制度的功能和效果。所以有一句话，中国5000年来也没有人敢说，历史书，教科书，anywhere都没有说过。“如果你热爱你的祖国，那么就痛恨你的政府吧。”只有这样，才能时刻监督政府不要做坏事，一旦发现，后果很严重，我们都热爱自己的祖国，所以绝对不允许政府的人把祖国当成是自己升官发财，中饱私囊的手段。这是不能容忍的。

我们要热爱祖国，但是这不能成为政府束缚我们，欺骗我们的理由和借口。

正因为如此，中国在对的人管事的时候，效率很高，发展很快，正向效应很明显。可是错的人出现的时候，制度就变得苍白无力。于是人们期待对的人出现，这又是悲剧的开始。